Альтернатива. Об истории появления земств в России, их делах и возможностях
Первый и самый главный уровень российской власти не в Кремле и не в Белом доме. Местная власть, местное управление снизу, «самоуправление» – вот источник российской мощи. Увы, с некоторых пор этот источник не то что замутнён – испохаблен социализмом, его псевдоразновидностью. Реальный же демонтаж полусгнившего «социализма» возможен только в случае кардинальной ломки системы управления на местах. С этого номера журнал «Социум» берётся постоянно возвращаться к такому явлению, как земство.
«Сверху блеск, а внизу гниль...»
До 60-х годов прошлого века местное управление в Российской империи было прочно привязано к централизованной бюрократии самодержавной системы. Ущербность дальнейшего существования подобных порядков осознал к концу своего тридцатилетнего правления даже Император Николай I.
Российское государственное управление в 1855 году, по словам графа Петра Александровича Валуева, представляло весьма унылую картину: «Отличительная черта... заключается в повсеместном недостатке истины, в недоверии правительства к своим собственным орудиям и пренебрежении ко всему другому. Многочисленность форм составляет у нас сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь.
Взгляните на годовые отчёты: везде сделано всё возможное, везде приобретены успехи, везде водворяется – если не вдруг, то по крайней мере постепенно – должный порядок. Взгляните на дело, всмотритесь в него, отделите сущность от бумажной оболочки... Сверху блеск, а внизу гниль». Нашим современникам это хорошо знакомо: за полтора века нравы отечественного бюрократизма сохранились весьма неплохо.
Идеи отмены крепостного состояния, будоражившие во второй половине 50-х годов русское общество и либерально настроенную часть правительственного лагеря, включали в себя и проекты реформ провинциального управления. С 1859 года начались подготовительные работы по осуществлению земской реформы.
Решающую роль в выработке концепции преобразований сыграли граф Пётр Александрович Валуев (в конце 50-х директор департамента в Министерстве государственных имуществ, в 60-х министр внутренних дел) и Николай Алексеевич Милютин (в те годы товарищ министра внутренних дел).
Основная идея земской реформы предполагала признание существования человеческого сообщества с его собственными хозяйственными нуждами и потребностями, независимыми от диктата государства. Концепция более чем радикальная, если учесть прежние традиции управления.
К середине XIX века традиционная губернско-уездная система, направляемая из центра, уже успела изжить себя. Главный стержень земской реформы – идея самостоятельности, самоуправления. В подготовительных материалах («Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления») читаем: «Губернии и уезды, как самостоятельные хозяйственные единицы, имеют свои отдельные местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов...
Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уездов и губерний на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное – распоряжению самого общества.
В этом отношении теоретические начала и положения права согласуются с историческим опытом и хозяйственными практическими соображениями: никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит, никто не чувствует так последствия дурных распоряжений и не несёт за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела...
Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть...
Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом её вмешательстве и влиянии на ход дел».
Организация власти в земских учреждениях должна была идти снизу вместо привычной иерархии подчинения низших органов высшим и местных – центральным.
Многие члены комиссии по подготовке реформы отвергли сословный принцип выборов как противоречащий земскому началу. Самоуправление решено было строить на имущественных принципах. Перевес получали крупные земельные собственники, что объяснялось необходимостью преобладания в земских собраниях «класса более образованного и развитого, до известной степени пользовавшегося и доселе политическими правами, и уже несколько опытного в гражданской жизни».
Примечательно, что комиссия пыталась свести к минимуму претензии на исключительную власть местной администрации. С этой целью верховный надзор за деятельностью земств планировалось предоставить правительствующему Сенату. Но при первом же обсуждении проекта в Совете министров консервативная часть бюрократии попыталась всемерно ограничить готовящееся самоуправление.
Однако не все на верхах петербургской властной пирамиды были настроены столь негативно. Барон Модест Андреевич Корф, лицейский товарищ Пушкина, позднее управлявший Цензурным комитетом и Императорской публичной библиотекой, в 1861 году был назначен начальником Второго Отделения собственной Е.И.В. канцелярии. В этом качестве он и начертал заключение на проекте комиссии по подготовке земской реформы.
Приведём две небольшие цитаты из Корфа: «Имеется в виду сразу утвердить наше местное самоуправление на широких началах и окончательно расторгнуть связь со старыми, отжившими свой век преданиями и привычками нашей бюрократической администрации».
.jpg)
Продовольственное дело, предусматривавшее всё, вплоть до тарелки «народного супа», было первейшей заботой земств. Автор фото: К. Булл
По Корфу, природные, этнические и общественные особенности российских местностей создают полную невозможность «успешно и правильно руководить делами местного управления посредством... общих правил и регламентов...
Если подобная система всё же, однако, могла у нас существовать, то, без сомнения, лишь потому, что на самом деле, как известно, большая часть предписаний высшего правительства на местах не исполнялась и действительная жизнь шла врозь с ними, не имея ничего общего с жизнью официальной».
Наконец после долгих споров Положение о губернских и уездных земских учреждениях было принято и опубликовано 1 января 1864 года. Планы и мечты реформаторов предстали в несколько урезанном виде. Но и такие преобразования получили в обществе положительный отклик. Отделение земства от административной власти, всесословное земское представительство, определённая обособленность и самостоятельность – всё это будило немалые надежды. В основе работы земских собраний и управ с самого начала находились реальные нужды местного населения.
Чем занимались земства?
Распорядительными функциями обладали земские собрания. В губерниях они созывались один раз в году на срок не свыше 20 дней и состояли из гласных, избранных на основе имущественного ценза и куриальной системы. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Уездные земские собрания были меньшей численности (собирались они также ежегодно, на срок до десяти дней).
Исполнительные задачи осуществляла Земская управа, избираемая раз в три года. Она состояла из нескольких человек, ведающих вопросами земского хозяйства и приглашением на службу учителей, врачей, фельдшеров, агрономов, статистиков, инженеров и всех других служащих, в которых имелась потребность на местах.
Доходы земств складывались главным образом из обложения земель, лесов, недвижимых имуществ и так далее. Земское обложение затрагивало все слои населения. Внешне выходило, что богатые помещики платили во много раз больше крестьян.
Однако на плечи российских землепашцев почти полностью ложились дорожная, квартирная и подводная повинности (согласно Положению от 1 января они считались «обязательными» наряду с расходами на содержание гражданских управлений, мировых судов и тюрем). Расходы же на образование и здравоохранение именовались «необязательными». Однако преимущественное большинство земских гласных повсеместно пытались развивать и совершенствовать земские школы и больницы. Медицина и образование, безусловно, были важнейшими функциями земских учреждений.
Сотни молодых образованных людей оставили столичные и губернские города и поступили на земскую службу. Эта истинно творческая созидательная работа русской интеллигенции, осуществлённая главным образом в конце 70-х – 90-е годы XIX века, стала своего рода альтернативой народническому «хождению в народ», носившему скорее разрушительный характер.
Деятельность земств касалась практически всех сфер местного и в особенности крестьянского хозяйства. Среди них отметим три тесно связанных между собой направления: продовольственное дело, земская агрономия и кооперация.
БОРЬБА С ГОЛОДОМ. В последние десятилетия прошлого века голодные годы на Руси случались довольно часто: 1873 (Самарская губ.); 1880–1881 (Юго-восточные и Южные губернии); 1891–1892 (всероссийское бедствие), 1897–1898. По данным П. Толстого, «начиная с 1891 г. израсходовано было в продовольственные кампании за счёт общеимперского капитала около 700 млн рублей, почти всецело позаимствованных из средств государственного казначейства». Но, как и в наше время, правительственные миллионы не могли избавить Россию от неурожаев.
В 1906 году П. А. Столыпин и В. Н. Коковцев (соответственно министры внутренних дел и финансов) осознали необходимость передачи продовольственного дела в ведение земств. В их записке, направленной в Первую Государственную думу, говорилось: «Нет сомнения, что заведование продовольственным делом вообще наиболее свойственно земским учреждениям, как по связям этого дела с хозяйственной деятельностью, так и по личному их составу, вышедшему из среды местного населения».
Министерская идея не блистала новизной – земства вплотную занимались продовольственной проблемой уже с 80-х годов. Конечно, тогдашняя культура земледелия, помноженная на хроническое малоземелье крестьян, не позволяла земствам решить продовольственный вопрос в полном объёме. Но крестьяне всё же получили немалую помощь. Хлопоты земцев вынудили правительство снизить выкупные платежи и учредить Крестьянский банк. Некоторые земства (Тверское, Московское) помогали крестьянам и в покупке земли.
А в Перми и Вятке первыми стали приобретать улучшенные земледельческие орудия, машины и семена, разработали институт агрономических смотрителей. В других местах создавались сельскохозяйственные советы (нет, нет, не нашего типа – отнюдь) и подобные им организации.
С целью предотвращения последствий неурожая при земствах строились продуктовые склады и магазины. Немалую помощь земледельцам оказывала Земская агрономическая организация. К началу XX века она насчитывала более полутора тысяч членов и тесно сотрудничала с кооперативным движением.
.jpg)
Исполнительные задачи решала земская управа, избираемая раз в три года. Она состояла из нескольких человек(!), приглашавших на службу всех, в ком имелась потребность на местах. Автор фото: П. Матафин
ЗЕМСТВО И КООПЕРАЦИЯ. Кооперация прочно вошла в круг деятельности земств в начале XX века. До этого земские деятели относились к кооперативному движению довольно скептически, их шокировало отсутствие у многих кооператоров подлинно «кооперативного сознания». Многие вступали в то или иное кооперативное товарищество с единственной целью – получить как можно больше денег. «Некультурная Россия не могла создать сильную кооперацию – кооперацию сознательных людей. Количественно большое дело качественно стоит очень невысоко.
.jpg)
В земских больницах могло недоставать иных лекарств, но никак не милосердия
И население, которое охотно идёт в кооперативы, но у которого нет требуемых делом знаний, умений и общественных навыков, чрезвычайно нуждается в содействии», – отмечал историк земства В. В. Хижняков, одновременно предлагая наладить при земствах систематическую подготовку кадров для кооперации. В самих земствах кооперативы привлекали прежде всего агрономов, считавших эти организации «опорным пунктом агрономической работы».
Кооперация активно проявила себя и в деятельности земских касс мелкого земельного кредита, которые возникли с 1904 года в ряде губернских и уездных земств. Баланс каждой из таких касс превышал миллион рублей, кое-где доходя до 6 млн (Бессарабское земство). Так кооперативные объединения создавали благоприятные условия для расширения хозяйственной деятельности земств.
Земства занимались и мелкой кустарной промышленностью, кустарными промыслами. Довольно часто в целях лучшей организации труда по инициативе земства возникали производительные артели, земства налаживали сбыт кустарных изделий, устраивали ссудо-сберегательные товарищества. Подобные земские учреждения просуществовали в России чуть больше полувека (с 1864 г. по 1918 год).
Наталья Пирумова. Из журнала «Родина»
Ещё в главе «Деревня — город — отечество»:
Альтернатива. Об истории появления земств в России, их делах и возможностях